电信监管的行为艺术 [man：相当经典的评论，不看可惜] - 达人(man)

2005/03/17 | 电信监管的行为艺术 [man：相当经典的评论，不看可惜]
类别(逸事) | 评论(2) | 阅读(124) | 发表于 03:38: 电信监管的行为艺术
2005年 03月17日
当一个人口众多的国家，各人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则所限制，而法律又缺乏创造性，则其社会发展的程度，必然受到限制。即使是宗旨善良，也不能补助技术之不及。

——黄仁宇<万历十五年>

每隔一段时间，3G的话题都会被反复提起，但是再也没有2003年夏秋之际那样的集体激情。当时各大电信设备制造商的秀场上，东道主都表达了对中国早日发放牌照的热切期待，除了一家叫大唐的公司。但是2003年就这样过去了，2004年也只剩下了一半。

关于这一主题已经泛滥的讨论多以国际3G市场为参照系，围绕技术、应用和民族标准做文章。但是中国电信改革行至中途的背景却赋予了3G与众不同的制度意义。反垄断任重道远，错综复杂的多元利益格局需要法律提供有效的利益表达和整合机制，这些问题直接间接都置电信监管于进退维谷的困境。而这种时局和困境都集中反映在3G上。

本是同根生相煎何太急

2004年3月，河南<大河报>刊发了一则短讯，称受雇于某公司单姓人士，不小心砍断了通信光缆，造成某些地区通话受阻云云。业内人士对于其中的春秋笔法都心领神会。不久前，信产部领导再次为互联互通而奔赴河南。戏剧性地是，在上一次，2003年2月13日，时任部长的吴基传和副部长张春江视察期间，河南联通IP卡接通率突然恢复正常，基本达到100%，但14日晚，两位部长离开后，接通率又迅速下降到10%左右。

据说就在那次调研中，张春江曾即兴赋诗一首："网中有我你，百姓相惜惜。本是同根生，相煎何太急。"而两个月后的2003年4月16日下午，在郑州上街区联通营业厅可以看到营业员一边解释一边哭，而柜台外是一群愤怒的用户要求退IP卡，"你少给我说什么互联互通，我不懂，你赶紧给我解决问题！"有数据显示自1998年以来，上报信产部的互联互通恶性案件已达540起，至少影响到1亿人次用户使用，造成约10亿直接损失和20亿间接损失。

所有的人一致认为"应该"互联互通但是很少问"为什么"。电信技术天然就要求互联互通，神圣的宪法则明文规定了公民的通信权利，但是都没有涉及运营商的成本和收益。

Metcalfe定律指出，网络的价值和其节点数的平方成正比。因此，用户规模相当的两个运营商只需小小破费，购置互联互通设备并运转，各自的网络就能马上增值一倍，这是多么划算的投资。互联互通因此在广义上是一种贸易，或者是一种产业联盟，把市场做大，再争夺市场份额。就像一个故事讲得那样，一个小镇唯一的律师发现自己没有生意，于是想方设法让另一个律师来到该镇，结果两人都发了大财，运营商结成一种复杂的竞争合作关系。

国际主流的网间结算方式有两种，分摊全部网络成本或只计算互联互通的直接成本。根据上述推理，全网分摊法符合"等价交换"的市场原则。而在实际的操作中，为了扶持弱小的新兴运营商，鼓励竞争，电信监管机构往往采取直接成本法来执行"非对称管制"。中国现行的网间结算机制并非其中一种，但体现了直接成本法的精神。

中国现行固定电话(以下简称固话)网间结算规则相当于视互联互通为电信运营商之间转售流量，规定本地接入费为0.06元/分钟，而固话运营商自己公布的接入成本为0.16元/分钟。市面上的IP卡通常有较高折扣，两家固话运营商中国电信和中国网通认为自己充当了这种价格战的炮灰。

而中国移动通信市场由于历史上形成双向收费，发生跨网通话时，两家移动运营商中国移动(以下简称中移动)和中国联通(以下简称联通)自行收费，互不支付结算费用。看起来公平，但是截至2003年6月底，占中国电信业营收的份额，中移动为37.4%，中国联通为13.4%，如果用经济学的方法抽象出"标准用户"，这两个数字可以近似为双方Metcalfe价值的差距——此外还要考虑到联通作为中国唯一的全业务运营商，移动收入占总收入的比率低于中移动，实际差距将更大一些。

这样的网间结算机制势必造成，无论固话还是移动市场，非主导运营商可以回报很少近乎无偿地占有主导运营商的Metcalfe价值，因此成本更低；同时用低价拉拢主导运营商的客户——看看IP卡的折扣率吧，而联通的低价构成移动通信市场"非对称管制"的另外一半。据说中国铁通在成立当晚，总经理被问到最想得到什么优惠政策时回答说："与中国电信互联互通"，由此可见一斑。即使阻碍互联互通天怒人怨，主导运营商不愿意"被人卖了，还替人数钱"，出此下策也是情非得已。换了非主导运营商在这个位置，也会这么做。

2003年，信产部出资800万延聘专家组，由社科院数量与经济研究所主任张昕竹和MIT经济系教授Jerry Hausman带队测试网间结算成本模型，最终方案已于2004年2月呈报信产部，计划于5、6月间出台，以替代2001年延用至今的网间结算试行规则。监管机构(本文所谓监管机构只是泛指，除了信产部以外、国资委、发改委等部门都以不同方式不同程度介入监管，各机构内部也可能求同存异，最终决定权也可能在国务院甚至更高层)对问题的症结可谓明察，只是能否正本清源还有待推敲。

简而言之，以中国的幅员和差异性之大，这个模型应该包括多少参数？中国电信业长期非商业化运营，成本很多时候连自己人都一头雾水，学者们又如何得知？即使自己人明了，利字当头，又有什么动力诚实道来？没有准确的原始数据，那么这个模型建立在什么上面？

据说为了保持利益中立，课题组没有运营商代表参与，但是最后的结果却要运营商去落实，你能指望他们有多高的积极性？2003年6月，信产部曾经就这一方案召集专家和运营商开座谈会。会上一位固话运营商的代表就质问专家组"如果按照这个方案计算出的成本低于目前的每分钟6分钱怎么办？"

还据说该方案结合了国际两种主流方法，也就仍然是一种"非对称管制"。以近邻日本"非对称管制"的经验为例，1985年日本电信改革形成如下市场格局：一家垄断市话的综合运营商NTT在各细分市场上面对众多分业经营的新运营商NCCs。日本政府采取了从价格到市场行为诸多方面严格的非对称管制，甚至"非正式地"命令NTT派工程师到NCCs"帮助工作"。但4年之后，除了寻呼市场外，NTT仍然占有每种业务90%以上的市场份额。全部NCCs50%的收入作为接入费交给了NTT，有NCC投诉NTT甚至将广告费用都转嫁到"小兄弟"头上。事实证明，非对称管制只能让非对称的市场更加扭曲，你不能指望用一个错误去纠正另一个错误。

一种和"非对称管制"相对的思路称，中国电信公报显示，2002年其互联互通收入在总收入中所占比重为3.6%。中国网通监管事务部总经理崔涛曾经对媒体估计网通的这个数字在3.3%左右。这个比例相对于国际市场而言偏低，国外运营商每年在互联互通方面的收入平均要占总收入的10%到20%。如英国电信2001年为17%，韩国电信则达24%。

这里国内的数字确实反映了现行网间结算的不合理，而海外的数字可能衡量了该国市场的份额分布，但都不能证明运营商要指着网间结算挣钱，进而得出结论提高接入费就能解决今天中国的问题。

联通数据与固定业务部运营维护处的孙伟东指出："如果网间结算价格涨到一毛钱，用户使用联通的193长途业务，发话和落地联通都要与固话运营商进行结算，每分钟就是两毛钱。联通自己的长途网也需要维护成本，这种情况下，如果固话运营商将长途话费降到三毛钱，联通很难跟进。"

抛开数字和逻辑的迷宫不说，互联互通这个电信监管数百名官员，电信业百万员工纠缠多年都无计可施的难题，几个专家出马就能搞定？因为有了<电信竞争>作者Jean-Jacques Laffont的学生和美国最佳工学院的"电信成本"设计大师？这是中国的现实，不是好莱坞的大片。即使大片，在<Matrix>2里，Matrix的设计师告诉Neo，他曾经努力设计一个完美的世界，但最后总是以失败告终。

如果问题真能够迎刃而解，这800万可谓中国电信业历史上回报最高的投资，六年前未必拿不出这笔钱，找不到这些人，为什么到今天才行动起来，以至于造成30亿的损失？如果成本和收益可以在笔尖求得，当年又何必推行反垄断的改革，何必一而再地拆分，不如像前苏联经济主管部门那样寄希望于用万亿次计算机来制定1000万种产品的生产计划？

由于电信业的高技术性和通讯的瞬时性，真实成本对世界各国的电信监管机构而言都是个谜中之谜。很多情况下，甚至连运营商自己都不知道。问题是一定要知道成本才能解决互联互通问题？

多家媒体在河南的采访中都报道联通为了保证移动业务的互联互通，在IP卡业务上向河南通信退让。这种带有主观色彩的评价显然来自联通方面。而实际上联通手机没有和IP卡一起被做掉，可能并非是联通忍辱偷生的回报，也不是通信公司一丝良知尚存，而是因为联通手机用户比IP卡多得多。

联通自1994年成立，到1999年经过五年成长，只占据中国电信市场的1%、移动市场的5%。中国电信一分为四的同时，联通终结了违规的"中中外"项目，进行了一系列眼花缭乱的扩充：国家以各种方式注资126亿、中行向联通提供贷款总计220亿，2000年6月在纽约和香港上市，募集64亿美元，并建立CDMA网，在管理和人力资源上也得到加强。

在这样的推动下，联通公报显示，截至2004年1月，联通(0762.HK)获得7356万GSM用户，2007万户CDMA用户，总计9363万，超过世界大多数国家人口，有资格和世界上绝大多数运营商谈判互联互通。这段历史也许能给现实以启发。但另一方面，联通在与根据中移动(0941.HK)公报，截至2004年3月底已拥有1.5026亿用户的强大对手竞争，而平均每户每月收入即ARPU，联通与中移动亦有较大差距，说明做得可能还不够。

互联互通的意义在于Metcalfe价值的增长，网间结算相比之下只是小钱。当竞争对手规模相近的时候，会主动寻求合作而无须监管方操心。问题是中国电信业各细分市场非主导运营商太弱小，根本没有"竞争合作"的资格。不论左倾还是右倾的利益分配方案，对主导运营商而言，都是将对手赶尽杀绝为最佳选择。

即使是一个无限趋近事实的成本模型，如果全网分摊，对中国现在的非主导运营商而言，这个市场已经无利可图：作为新进入者，他们往往要执行低价战略，而电信业又是高度的规模经济，他们的成本没法用较小的客户群摊销。其结果是一样的。这也正是电信业自然垄断理论的要害所在。

利诱不成，就只能威逼了。但中国电信监管全员不足700人，地方上人数最多的广东也只有25人，最少的青海、宁夏、西藏仅10人左右，以这样微薄的人力来监督运营商的百万员工实施互联互通，是另一种意义上的杀一儆百。

多数情况下，阻碍互联互通已经超越砍电缆的初级阶段，而是频繁但极隐蔽的技术小动作。通讯障碍不比刑事案件和交通事故，事后取证非常困难。信产部正在筹集30-40亿元资金在各省建立一套独立的互联互通监控系统，为互联争端取证提供依据(2003年被定义为"互联互通年"，信产部的工作部署概括为"一个措施两个工程"。一个措施是司法解释，两个工程是重估成本、更新网间结算和建立监控系统)。

但在技术人员看来仍然有机可乘。很多时候，用户听到温和的机器女声提示"用户忙"或者"不在服务区"，或者打通了其中一方却听不见，或者在通话中掉线，这些情况根据现行国家网络接通率标准都算一次成功呼叫。怎么能知道到底是运营商在捣鬼还是严守一"做人要厚道"？运营商对竞争对手的话务控制甚至可以动态变化，例如这个小时让1234开头的号码不通，下个小时换成5678。

宜将剩勇追穷寇，各运营商在每省都建有自己的关口局作为互联互通的接口，很多小动作也是通过修改关口局的数据来实现。所以"国家全面接管关口局并强制各运营商通过国家的关口局互联互通，就能从根本上基本保证广大人民的根本利益，维护市场竞争的公平性"！

这注定是一个堂吉诃德大战风车的游戏。30-40亿巨资要么是运营商的收入，要么是纳税人的血汗，也许不如赞助给非主导运营商。接管关口局已经是亲自下场运营，监管机构为什么不干脆接管全部运营商？

治乱世以重典。2003年，最高人民法院依据<中国人民共和国刑法>针对互联互通"违法行为"的司法解释也在审议中，消息人士透漏司法解释出台会快得让人"意想不到"。信产部特派一个副局级的工作组予以配合。

但是任何法律都不能违背基本的商道和人性，只要现在的市场结构不改变，即使有技术和宪法的要求，即使面临刑法和监控系统的威胁，任何完全互联互通的努力都是在求解这样的一个问题，就像河南某电信业人士对IP电话的评价，"让别人从自己口袋里掏钱，他怎么会甘心呢？"

和针对互联互通一再强调的"硬措施"相比，另一大难题小灵通在电信监管机构的正式文件中并不"存在"。在最新的电信业务分类目录中，小灵通被定义为"市话的延伸"，而事实上这一延伸长达数公里(基站的有效覆盖半径)，延伸到祖国各地，甚至北京监管机构的眼皮底下。UT斯达康总裁吴鹰披露，截止2003年12月31日，小灵通的用户已达3500万。

两家在互联互通针锋相对的移动运营商却针对小灵通达成一致：有关方面要么叫停这种"违法业务"，要么放开资费限制。但2003年两会期间，时任信产部部长的吴基传却发表一个耐人寻味的声明：对小灵通"不鼓励不干涉"。

小灵通一路攻城略地所凭借的是基于单向收费和低价的"性价比"。"不鼓励不干涉"看上去不偏不倚，但是实际上由于小灵通处于攻势，监管机构一面"不干涉"，一面不管实际力度如何，至少在名义上对移动运营商执行双向收费和高价的资费政策，在他们看来，是被监管机构捆起来让小灵通打，无异于"鼓励"。两家移动运营商当然没有束手就擒，在各地都通过巧立名目的"优惠"、"套餐"绕开监管，变相的实现单向收费和降价。

1999年"一切四"电信改革方案将移动业务和固话业务分离，提倡双方"异质竞争"，实际上竞争是单向的。通信的未来是"不论何时何地任何人"，这当然不是在说固话业务。固话能做而手机不能做的，除了在现实中拥有一部固话能暗示一家企业并非皮包公司，就只有在上述的科幻片里，Neo们只能通过固话而非手机在两个世界穿梭。

据信产部统计，截至2004年1月，中国移动电话用户已超出固话786.9万，差距将进一步拉大，并且移动业务ARPU要远高于固话业务：中移动(0941.HK)公报显示，2004年第一季度ARPU为97元人民币，联通(0762.HK)公报显示，2003年CDMA业务扣除手机摊销成本后ARPU为83.3元，GSM业务ARPU为56.7元，而中国电信(0728.HK)公报显示，2003年本地固话ARPU为40元。

最早的时候，移动业务还是固话业务带上道的，之后兄弟们在一个碗里吃饭这么多年，今天大家都从一个堂口做成一个字头，凭什么他啃骨头我喝汤。即使小灵通政策风险巨大，"技术落后"，而且ARPU值仍然低人一等：中国电信(0728.HK)公报显示，2003年小灵通ARPU为45元，固话运营商出此下策也是情非得已。换了移动运营商在这个位置，也会这么做(除了小灵通外，固话运营商还相继推出"手机休息站"、"一号通"等服务突破监管、介入移动市场)。

随着小灵通的投资和客户越来越多，为之辩护的声音也日益响亮。但是如果考虑到机会成本，2G业务只要实现单向收费并且资费与固话看齐，完全可以满足低端移动市场的需求，并且所提供的福利远远不止今日小灵通所许诺的一切。

监管机构所谓"硬措施"其实在现实中相当地软弱，而"不干涉"其实包含了最大的干涉。

你有张良计我有过墙梯

中国电信业改革如果从1994年联通成立开始算起，之后经历1999年"一分为四"，2001年固话运营商南北分拆，最终奠定今天的格局。改革始终伴随着公众一片高涨的反垄断呼声，如今曾被海外称为"邮电部—中国电信"大一统的垄断没有了，没有一家运营商能占有电信业收入总量的50%以上，但是市场并非一天建成，代之而起的却是基于业务、地域、管制等诸多形式的"细分垄断"。

直观来看，中移动继承了原邮电部—中国电信在移动通信市场的优势地位，两大固话运营商在本地(2001年拆分方案：原中国电信华北地区、东北地区及河南、山东10省和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司，其余的南方和西北20省组成新的中国电信集团公司)更是几乎独此一家。

而行政垄断并非那么一目了然，比如非对称管制本意是扶持弱小的新兴运营商，促进竞争，但其本质正是一种行政垄断，不管你怎样理解，总之这些运营商的"竞争优势"来自行政权力而非在市场上形成。

一些在理论上、历史上、国际上成立的垄断实际上并没有或者没有充分发挥垄断的"威力"。比如联通持有中国电信业目前唯一的全业务牌照，这正是在日本NTT等案例中非常重要的一种垄断优势。但是联通只有资格而无相应的实力，在各个市场都是"小兄弟"，反而成为互联互通最大也最悠久的受害者。

再比如本地固话(以下简称市话)的"最后100米"一向被认定为自然垄断，美国1982年分拆AT&T后，市话运营商小贝尔即借此"揉搓"长途电话(以下简称长途)运营商，市话费甚至比长途还贵。但在21世纪初的中国，固话业务整体遭遇移动业务的"异质竞争"，成为一大块鸡肋；市话虽然能够"揉搓"IP电话，但只限于不让别人挣钱，"比长途还贵"的垄断利润却绝无可能。

一些行政垄断的利弊竟然随具体时空而变化，焉知祸福。比如双向收费，构成了非对称管制的重要一环，于联通对中移动的竞争有利，但是当遭遇单向收费的小灵通，却令执行低价战略的联通受害尤重。而小灵通的频段本是作为普遍服务的配套资源发放，普遍服务属于公益性质，在普遍服务基金尚未建立时，对于运营商而言是一种负担，但是固话运营商却能施展"乾坤大挪移"，把本该拉进深山僻壤的小灵通铺到宽街闹市，挤得很多中移动和联通的营业厅门庭冷落。

两大固话运营商在各自的"主客场"更是扮演不同的角色。在2003年底一份写给总部的报告中，河南电信共列举了18起近期发生的互联互通事件，"通信公司的策略就是以其人员数量和社会资源的明显优势，通过拖延、阻拦、造谣生事、威胁等手段切断我们市场拓展的所有途径，阻止、阻缓我公司的网络建设进程，使中国电信无法在河南立身发展。"

而在相邻的陕西，曾发生过网通西北通信商洛分公司三名员工在开展业务时，遭到一群身着"中国电信"及"蓝色通道"服装人员殴打。一名客户经理被砖拍昏，其余两人也受伤流血，都住进商洛市中心医院急救中心。在受到媒体质询时，商洛电信公司办公室一位不透露姓名的女士却指"通信公司的人在造谣，他们服务不好与客户发生摩擦却赖到我们身上"。听起来如同二战故事，1939年德国为制造入侵借口，即派遣党卫军化装成波兰军队袭击德国边境电台。

凡事都有两面，两家移动运营商的关系也不像看上去那么简单。试想如果世上本没有联通，中移动是否会在公众的压力下，像固话业务一样被监管机构一刀两段？2003年9月，"3G在中国"全球峰会上，国家发改委经济体制与管理研究所研究员史炜就发表个人观点称，中国移动通信市场虽然被认为是"双寡头"竞争，但是联通可能实际只占有不到20%的市场，因此拆分中移动以打破移动市场垄断并非毫无理由。

此外，非对称的价格管制一方面给予联通低价的优势，另一方面也就是保证了中移动的高额利润。联通总是以互联互通的受害者出现，但是在很多时间地点，价格战经常是由联通挑起，而开战的部分"弹药"却等于是由被攻击的对象提供。如果联通成长得和中移动一样强大，那么"非对称管制"的诸般好处也就不能再继续享有。有意无意之间，中移动和联通形成事实上的某种共谋，瓜分了中国移动通信市场的高额垄断利润。

除了已经不久于人世的寻呼业务，只有长途市场似乎竞争激烈。2001年时，各界高度评价，美国政府曾经为了打破长途市场的垄断，于20世纪70、80年代历经十几年诉讼，而在中国，因为一种新技术/应用IP电话的迅速推广，几个月内就不再成为问题。现在看来，这样的评价过于乐观。

中国电信改革并没有像美国司法部诉AT&T案那样将长话和市话业务拆分。当初IP电话兴起不久，拥有长话业务的两家固话运营商也推出了自己的IP卡，行情甚好，马上就被"揭露"原来是挂IP的羊头，卖传统长途的狗肉，但是义愤填膺的只有卖不了狗肉的运营商。这其实还算竞争，消费者关心应用而非技术，这些"假IP"卡价格略高，质量却好出许多。但IP卡始终是在争夺一个已经成熟的市场，而所有的IP电话最终都要接入市话的"最后100米"，于是发生了本文开篇那样的事情。

戏剧性的现实是，每家运营商都是某些某种形式垄断的既得利益者，同时又是某些某种形式垄断的受害者，所以都对现状又爱又恨。舆论痛心疾首中国电信业的"恶性竞争"，实际上却是竞争不足，如果有竞争，也是以垄断为武器的竞争。作为理性的经济人，每一个都尽可能地利用手中的垄断资源打击别人，但同时又愤怒地指着如出一辙损害他利益的同行的鼻子。这正是事情难办的地方。

这种"己所不欲，却施于人"其实在电信改革的启蒙时期就已出现。1998年，电信背景的电讯产业课题组和广电背景的有线电视多媒体接入模式研究课题组进行过一场激烈论战，双方在各种精妙理论后面，甚至上升到意识形态，表达了各自老板的立场：要求进入对方垄断的市场，同时拒绝对方进入的要求。

这种垄断竞争置监管机构于尴尬的境地。运营商们根据相关政策的利弊，可能"逼宫"要求解决麻烦，也可能绕过监管各行其是，或者先斩后奏。监管机构一面积极地推行非对称管制，一面也被动承认各种既成事实。

原则上，各运营商作为平等的监管客体，同时都属于国有资产，监管机构努力做到一碗水端平。例如对于都涉及移动市场的互联互通和小灵通问题为何一手硬一手软，至少部分地反映了这样一种看法：当初邮电部—中国电信分家产，中移动是占了便宜的，固话运营商是吃了亏的。但也正如这个案例所显示的，这种"平衡"并非推行平等的游戏规则——中国电信改革长期无法可依，凡事都要"协调"——所谓"协调"在实际执行中往往是重新分配垄断资源。

但是中国当下电信运营商们的垄断资源各有千秋、相生相克，所以监管机构越想在垄断资源的重新分配上"找齐"，也就越加重每一个运营商的困境，扬长而不能避短，损人而不能利己。就好像国产动画片<小熊猫学木匠>中的一个情节，长颈鹿家的桌子腿不齐，小熊猫锯掉一截，结果又往另一个方向不齐，再锯，再锯......最后锯成一张小矮桌。

也就不奇怪，各大运营商到省一级，都严正声明要遵纪守法，但再往下，越接近实际执行和利益得失，也就越是不肯体谅监管机构的一片苦心，息事宁人，和衷共济，反而变本加厉的文攻武卫、明争暗斗。

互联互通正是这种垄断竞争的集中表现，而最有价值的垄断是移动市场的垄断。

3G的狗皮膏药

业界清楚记得1999年改革的各种备选方案归纳起来有三种。人们免不了要设想"如果"，如果当初按地域横切，比如划江为界，那么今天过江发展免不了还要拍砖，但全都是全业务运营商，就没有小灵通的问题。如果按照电话号码奇偶拆分，那么联通免不了还是受气包，但两强势均力敌，整体的互联互通可能要好些。回头来看，也许按业务竖切是最差的选择。当时就有海外人士不客气地评价道："把一根香肠切成四段，它还是香肠。"但存在即为合理，采纳这一方案，也许是因为其"协调"成本最低。

但随着时间的流逝，这一安排的损失越来越大。香港商报2004年5月25日报道，国资委2003年底提交了一份"四合二"(一家移动运营商加一家固话运营商)的合并方案，即是对历史的反正。但该方案的可操作性和效果都令人质疑。除了网通都是上市公司，合并可能引起股市震荡，财务工作繁重；并且经过几年发展，四大运营商在组织、运营、市场等方面都已经自成体系，整合的"协调"成本将远超当年分拆。最重要地是可能形成新的垄断，正如北大中国经济研究中心周其仁所说："两家全业务运营商结成价格同盟怎么办？"

除了行政主导外，还有观点主张通过资本运作实现全业务运营。德意志银行在2004年1月8日发布的一份关于中移动(0941.HK)的报告就认为，公司成长开始放缓，有必要向核心业务之外拓展，比如收购铁通、某些专网及长城宽带等，弥补在固话的跛足。可联通十年前就有机会开展固话，五年前就有机会合并铁通，但都没有做或者没做到，今天中移动会再试一次吗？

实际上全业务运营往往是一种外交辞令，看上去一视同仁，实际却代表了固话运营商的立场。如果3G的广阔市场向固网运营商完全开放，如果多少资源能做多少事，未来的3G的市场结构能接近今日电信业总收入的分布，则不仅运营商两两之间Metcalfe价值接近，而且对每家而言，将有超过一家"互联互通"供应商相互竞争，开出网间结算的"合理"价格，则互联互通有望大为改善。而根据电信咨询机构Technology Future的预测，到2015年，固话将只占语音通信市场约15%，即使仍然垄断，也只是皮毛而非心腹大患了。

而据某国内著名设备制造商估计，2003年小灵通系统设备投资总额达150-170亿，加上终端设备(手机)，全年整体市场规模至少270亿。但2004年小灵通系统设备投资规模锐减为约70-100亿，现在已经是最后的盛宴。"用小灵通稳住相当的移动用户群是中国电信和中国网通不得已的选择"，而中国电信则雄心勃勃"要做第二大移动运营商，它希望一半小灵通用户最终转到3G上"。

所以说，3G是一个清算历史，从头再来的机会。这也是中国改革的成功经验之一，就是以增量解决存量的问题。但迄今为止，这还只是一个美好的愿望。

3G动了谁的奶酪？

即使描绘了美好的应用前景，在中国又有额外的"制度红利"，中国3G牌照却姗姗来迟。

很多人基于保护国家投资的理由主张缓发牌照，这其中又包括新和旧两方面，"2.5G的投资还远没有收回" ；"假如现在就发牌照，运营商是建还是不建，如果建，全国300多个城市，全面覆盖至少需要1000亿人民币，怎么收回这1000亿，NTT DoCoMo搞了三年还没收回投资"。

这些观点尚需要精确的数字和未来的实践验证，而一个确定无疑的客观效果，却是保护了现有两家移动运营商的垄断利润。也许可以这样认为，监管机构既然已经对小灵通"不鼓励不干涉"，允许两家固话运营商在移动市场分一杯羹，那么反过来也要安抚两家移动运营商，推迟市场的开放。

如果确如北邮教授阚凯力所说，"明知小灵通不适合大城市的高密度用户环境，却仍旧加速向中心城市渗透，这是一种以消费者的利益作为‘人质'要挟监管机构的行为"，那么现在的结果肯定是事与愿违，两家固话运营商私下一定非常地郁闷。就好像前述的网间结算成本座谈会，会后专家组向各运营商采集数据时，中国电信和中国网通最不积极。专家组成员指出，"当初要求重新计算网间结算费用的就是他们。"

而前述"四合二"方案的报道称"今次合并的主要目的，亦是希望将内地复杂的电信企业架构简单化，从而解决涉及第三代移动电话(3G)发牌等问题，包括减低3G发牌数目，以及令多间电信商受惠。"报导并未指出如何"受惠"，但显然这是一个比推迟市场开放更好的办法，既能保持移动市场垄断，又让固话运营商分享到垄断利润，而监管机构一劳永逸，从此再也不用左右为难。

"四合二"只是此起彼伏的传闻中比较夸张的一个。2003年3G风声正紧的前后，就盛传网通将提前得到3G牌照。如今流言已有多个版本。

流言也是屡见不鲜的商业攻略，若要听众相信，必然包含合理的成分，虽然监管机构对此一如既往地不置可否，但其初衷正是"发上意之未发"。联想中国电信2002年11月上市前将国际长话接入费提高5-8倍，显然得到监管机构的许可，如今网通上市在即，将与其余三家在资本市场并驾齐驱，还能有什么比3G牌照更大的利好？

德意志银行也在前述报告中称，由于中移动在移动市场居于相对垄断地位，相信监管机构会增加新的非对称政策对公司发展进行适度压制，以扶持竞争者。2005年很可能最后发牌给中移动，为其他三家留出更多的练兵时间。

但是欲速则不达也未可知，就像当初中国电信暴涨接入费虽然令账面更好看，但引起海内外舆论哗然，最终由于投资者反应冷淡，被迫将集资额削减五成半，还波及中移动和联通的股价以及香港恒生指数。电信咨询机构Frost & Sullivan中国区总经理王煜全指出，如果"8月下发牌照，一则网通刚上市，恐怕无法分心建网；同时对运营商而言，早发牌照并非利好消息。"

同时即使中移动一齐拿到牌照，也未必会马上行动。参考国际市场，和记黄埔(13.HK，以下简称和黄)公报显示，2003年3G业务亏损总计183亿港币。巨额亏损背后，市场地位的悬殊差异决定了和黄与Vodafone3G策略的迥然不同。

和黄与Vodafone 的3G策略对比

和黄2G业务每年仅7亿港元税前盈利 Vodafone全球拥有1.2亿2G用户
2003年3月率先推出3G 迟至2004年第一季度推出3G
降价，吸引用户转网通过现有用户增加数据服务，提高ARPU
提供基于3G的特色内容提供基于2.5G的大众化内容
全球铺网发展区域网络

资料来源：李嘉诚3G惊险玩法快拳对决"沃达丰"太极．新财富．2003.9

以此类推，市场地位与Vodafone相近的中移动将持稳健的3G策略。2003年3G风声正紧的时候，广东移动却向Ericsson开出大单对2G增容。而固话运营商小灵通投资的大起大落，也许预示了他们在3G时代会像和黄一样豪赌。

2004年4月24日，信产部部长王旭东在博鳌亚洲论坛年会上表示，中国目前不急于盲目发放3G牌照和降低手机收费标准，这些目标的实现完全取决于技术成熟程度和市场需要。

但技术和市场成熟都有一个过程，特别是电信业以长线投资著称。例如和黄，其首席财务官于2004年5月预测，公司最晚在2005年年底实现Ebitda(未计利息、税项、折旧及摊销前的利润)意义上的收支平衡。但摩根斯坦利则认为这一目标要到2006年才能实现。

如果在中国内地市场，和黄根本没有一年亏掉183亿港币的机会。但是2004年5月24日，和黄财务董事陆法兰接受香港媒体采访时指出，和黄的3G投资，在投资期过后，将比其它业务拥有较高回报率，可为和黄创造超过1600亿港币的资产价值。当然这1600亿收益的机会也没有了。

诺基亚中国总裁何庆源2004年5月13日在新浪聊天室指出，"牌照往后推对我们做2G的厂家是件好事，但是如果站在产业来讲，越往后对新的运营商进入市场越是一个挑战。"如果3G牌照推迟至2005年发放，新运营商进入市场最早也在2006年下半年，中国移动用户上限约在6亿左右，界时将大约只剩1亿潜在用户(作者注：而且是ARPU值最低的1亿)供新运营商开拓。

如果届时他们同样以低价吸引用户转网，中移动是否会用互联互通一类的手段反制？监管机构又会不会给出新的"不鼓励不干涉"？一切都是未知之数。

话说回来，既然"这些目标的实现完全取决于技术成熟程度和市场需要"，为什么不能由技术和市场的主体，也就是运营商自己来判断呢？

上游下游顺流逆流

2004年4月28日，信产部副部长娄勤俭在北京第七届中国3GSM大会上透露，中国第一、二轮3G测试已经结束，测试结果非常好，目前，3G的现场实验已经开始。

测试的三种方案中最后"成熟"的是TD-SCDMA。这一民族标准在时间和支持率上本就落后于另外两种标准，迫切需要政府出手托市。这是许多学者的主张，也是坊间对监管现状的普遍猜测。但是在最需要申明立场的时候，监管机构又表现出类似小灵通"不鼓励不干涉"那样模棱两可的态度。

一方面正如一位业内人士私下所言："政府对华为，对Ericsson都没有义务，但是坏了民族标准(的罪名)是谁也背不起的。给你时间做，做出来不行，就不能怪我了。"所以一直"积极稳妥"地测试；另一方面，仅仅"给你时间"并不能令大唐满意，三部委赞助了七亿也是不够的，政府最好能在3G牌照上给予TD-SCDMA某种形式的承诺，如此将争取到更多产业巨头加入。但这样做势必让运营商承担风险。特别是已经比较肯定中移动上WCDMA，联通上CDMA2000，要担风险，将轮到已经"吃亏"的固话运营商。

民族标准的拥护者论证说中国电信制造业长期遭受欧美标准的压榨，中国电信设备市场有10,000亿人民币之巨等等。但北邮经管学院院长吕廷杰在2004年3月在"3G与中国经济高峰论坛"发表题为<3G一个关于技术的非技术性话题>的演讲，指出"标准、专利、研发是几个非常不同的概念"，"标准更多的是一个政治妥协的工具"，"高通公司是靠专利赚钱。有些欧洲的公司也有专利但不卖专利，我把这个专利转化为产品，我卖你产品赚钱。后两个能赚钱，标准不能赚钱。"

电信标准的民族性也确实没有那么纯粹。目前TD-SCDMA专利数量Siemens占11%，大唐占7.3%(据称"含金量"更高，包括构成TD-SCDMA基础的智能天线等技术)。而华为也拥有WCDMA部分专利。

此外，把高通这样的公司放在高科技产业集群中考察，之所以一流公司卖标准，二流公司卖技术，因为三流公司能把产品做得足够好，这是一个有机的系统。在相当长的时间内，TD-SCDMA商用进展缓慢。和WCDMA十多年来依托全欧设备商阵营与欧盟大力推动相比，大唐不得不凭一己之力打造TD-SCDMA的全部价值链。这种困境反映了国内电信设备制造业整体研发、制造和商务合作的低水平。

这也是为什么对于2003年8月29日华为和Siemens宣布合作TD-SCDMA，大唐的感受非常复杂。在BBS上可以找到这样的发言，"对于像我这样的大唐员工来说有点心痛，有种被抛弃的痛楚。"，但另一方面，华为的实力在本土设备制造业首屈一指，特别是强劲的市场能力是学院出身的大唐所欠缺的，华为的援手将有力推动TD-SCDMA的实现商用。

华为也有自己的痛，在3G方面投入超过40亿、3500名工程师，和Alcart全球3G研发人力相当，但是长期没有任何产出。华为原本主攻WCDMA，在这样微妙的时候涉足TD-SCDMA，舆论普遍认为是在政府公关。在宣布合作的记者招待会上，当被提问希望什么时候发牌照，Siemens方面表示尊重中国政府的意愿，而华为的人接口说："越快越好"！

到2003年底，华为已经在全球建立超过20张3G试验网。2003年12月，香港Sunday电信选用华为WCDMA设备。同月24日，阿联酋电信Etisalat采用华为产品，在中东第一个推出WCDMA商用服务。这也是华为WCDMA产品首次投入商用，并且据华为技术有限公司无线产品线总监谭竹介绍，Etisalat的3G网络是全球第一个真正意义上GSM、WCDMA共存的商用网络。谭在2004年6月"IMT-2000移动通信国际论坛"上表示， "华为已经成为全球3G领域的一个先行者。"但是华为在本应获得最大支持的本土市场却尚无任何建树。

大唐勇攀民族电信标准的高峰当然应该鼓励，可是华为力拓国际电信市场是否同样可贵？前者的拥趸仍然主张把全部国内市场留给TD-SCDMA，理论上这并不妨碍支持后者"雄赳赳，气昂昂，跨过鸭绿江，迫使美国率领的联合国部队在板门店俯首言和？"(<再论中国电信产业的发展战略>语，发表于1998年3月 <产业论坛>)

国际产业巨头都深谙"不要将鸡蛋放在一个篮子里"的道理，Siemens双管齐下WCDMA和TD-SCDMA，Ericsson左右开弓WCDMA和CDMA2000。理论上监管机构可以权衡"技术成熟程度和市场需要"将包括时间在内的各种资源在大唐、华为、主攻CDMA2000的中兴及其他本土制造商之间分配。这既是一种保证，表达了政府对各种标准，特别是民族标准的决心，也是一种限制，确定政府所能承担的风险。如此一来，各家中外设备制造商也好跟着下注。

即使取极端的选择，全部采用或者彻底放弃TD-SCDMA，华为或者大唐也可以马上止损，而不是像2003年下半年的状况，临管机构三缄其口，领先的两家本土制造商都痛苦地吊着，这边"3500个精兵养了好几年，却一直枕戈待旦。再这样下去，即使资金链不出问题，人也该散了！"，那边"有点心痛，有种被抛弃的痛楚。"

戏剧性的是，很多人为民族标准奔走呼号，爱国之心可昭日月，但在另一些人冷眼看来，却是监管机构在电信研究院出身的大唐和民营的华为之间亲疏有别，厚此薄彼。可是反过来，据一个去大唐面试的人回来讲，居然被问到是否有关系可以影响政府高层决策。

在另一个层面，痛是电信设备制造业目前普遍的状态，环球同此凉热。2003年下半年的激情无疾而终，象征着他们一呼百应的时代已经过去了。现在运营商的活力不再来自上游的技术，而是下游的应用驱动。

在设备制造商的公关话语中，3G能够更物美价廉地提供语音服务，这个理由无法说服人们马上换掉手机。未来属于数据业务，虽然应用"杀手"尚未现身。语音业务高度同质化，数据业务却高度差异化，这不仅仅是业务的更新，而是整个电信业翻天覆地的革命。2004年6月的商业周刊中文版在封面隆重地报道了日新月异的无线世界。

但是在迄今为止的3G大鸣大放中，听不到无线增值商的声音。这群人在急功近利地大发横财，和设备制造商的漫漫等待、徒费口舌形成鲜明对比。可能只有Frost & Sullivan的王煜全独树一帜，认为"我国3G决策也许存在失误"，"到那时发牌，电信运营商和设备商的利益虽得到保障，却可能把以10万亿元计的电信增值业务市场拱手让人。"

在一次采访中，王以风趣的比喻来说明各国电信增值业务市场的巨大差异，大意是日本人都是孤岛，缺乏互动，看见美女只会幻想，DOCOMO提供的服务以信息下载为主；欧美人比较开放，看见美女就上去搭讪，三言两语，情投意合，马上开房，没有电信什么事；而中国人属于闷骚性格，看见美女，会发短信试探，山回路转，渐入佳境。总之，中国是最适合开展电信增值业务的地方。

据估计，中国电信业上中下游电信设备、电信运营、电信增值业务的市场容量分别是：1万亿、2.5万亿、10万亿元人民币。

君君臣臣年年岁岁

除了民族大义，3G同时还是这样的逻辑：新技术创造了新应用，改变了市场格局，最终冲击到政策体系。这也是IP卡和小灵通故事的线索。

但很多情况下，当技术的影响已经逐级渗透到应用、市场、监管层面，监管机构却仍然专注于技术范畴来理解和解决问题。比如互联互通的两个工程和现在3G的技术测试和定义小灵通是过时技术，是"市话延伸"。

确实，监管机构几乎都是技术官僚出身。工程师思维崇尚代数的精确和几何的美感，但是经济和社会却只符合统计学，例外正好证实规律。所以能够看到很多监管官员对"重复建设"和"恶性价格战"痛心疾首。相反，一些学者却称之为"价格试验"和"数网竞争"。

但是，当市场业已给出明确信号，比如"让别人从自己口袋里掏钱，他怎么会甘心呢？"，再比如移动业务ARPU是固话的两倍，以及有关3G利害得失的众多发言，监管机构仍然坚持己见，那也许说明监管机构除此之外无计可施。

类似的失位或越位还有很多。一些技术、市场的未知数，监管机构却力求用行政的方程求解，比如互联互通的一个措施，比如3G的"技术成熟程度和市场需要"。而小灵通最终是个监管问题，监管机构却推给市场，"政府不干涉运营商的经营"。

除了经验不足，关键在于政府同时是运营商的大股东和市场的管制者。既然患得患失，有时越俎代庖，有时却束手束脚，或者像3G发牌这样又越俎代庖，又束手束脚。

这种利益关联在手机双向收费问题上表现特别明显。2001年11月15日，信产部政策法规司司长刘彩在新浪网聊天室宣布：手机单向收费已由数个部门达成共识，报国务院批准。受此消息影响，据<信报>报道，到11月28日止，中移动和联通两家公司市值共跌落2000亿港币。

12月1日，时任信产部部长的吴基传在香港向记者和各大基金经理发表"代表中国政府主管部门"的讲话，声明"电信收费及流动电话双向收费，今年、明年都不会改变"，并且还表明，"短期内不再发出第三块移动电话牌照"。至12月4日，两家公司的市值共回升1423亿港币。香港<财经日报>相关报道的标题为"吴基传金口救市，一句话值1400亿港币"。于是国内消费者意见很大的双向收费问题就此搁置到今天。

当时各大投行都发表报告，分析单向收费对两家移动运营商未来盈利的影响，即使最悲观的看法也承认存在刺激通话量，长期价值上升的可能。但周其仁指出，关键在于资费政策调整之后，运营商能不能适应市场变化，有能力将刺激通信量和利润总量增加的"可能"转化为"现实"？香港基金经理将信心建立在内地运营商的行政垄断地位之上，而不是他们的市场竞争能力。所以任何可能冲击行政垄断的消息，即便是利好，也会被看成利空。

撒切尔夫人主政期间，英国煤矿在国有化多年后又转为私营，有人评价道："在煤矿上升起或者降下国旗并不能马上改变什么"。同样，各界长期对国内电信公司浓厚的机关作风怨声载道。据说不久前运营商内部的绩效考核还主要是新增客户数，而非通行的ARPU——这也是互联互通问题和"恶性价格战"的一个重要原因。小网通没有历史的负担，由出身IT的职业经理人创建，在诸多方面成为老大哥们学习的榜样。

如今这种状况已经明显改善。2003年中国电信入选美国<财富>杂志"世界最受赞赏企业"，位列电信业第9，甚至超过英国电信、法国电信和德国电信等欧洲豪门。<财富>评价，中国电信顺利完成重组和在纽约、香港成功上市，"此举被同行业的竞争者们认为是一场文化革命，其发展前景被普遍看好。"

监管机构在中国电信企业从垄断到市场的"文化革命"中扮演了双刃剑的角色，市场本来就是政府一手打造，其发育的不足需要政府推动，但是权力的介入又限制和扭曲了市场，也就可能更需要权力的介入。

为了减少改革的阻力，需要对运营商的垄断利益有所保留，退一步才能进两步，可是这种暂时的妥协却可能变成"常例"，并且其他运营商也要"一体均沾"。电影<肖申克的救赎>中，老犯人对新来的主人公说："开始你憎恨这里，然后习惯这里，日子久了，离不开这里，这就叫体制化。"

解决这些问题的一个办法是发布明确的时间表。例如英国1981年电信改革承诺保持七年"双寡头"体制。中国入世关于电信业的条款也详细地规定了实施的阶段：从2002年允许进入部分增值服务到2007年全面放开基础业务，外资电信企业沿京沪穗——14个大城市——全国的路线进入。

但是不论早晚，只要重新分配利益，就有人欢喜有人愁。如果这种利益关联亲疏有别，就像部分人认为的对大唐和华为那样，也不失为一种解决的办法。可是现在几大运营商全部是根红苗正的国有资产，监管机构就像<苏菲的选择>里面的那位母亲，在集中营里被迫决定哪一个孩子被处死，任何取舍都是极其痛苦的，所以迟迟下不了决心。

也正因为如此，运营商们不做好孩子。国企高管总是表现得"风险偏好"，是因为他们知道，有了业绩，是自己的；捅了漏子，政府即使大为光火，绝不会见死不救。这也是"重复建设"和"恶性价格战"的动机。市场最严厉的处罚是破产，但是你能想象中国的运营商会像Worldcom一样关张大吉吗？

所以尽管各方神圣将3G的好处吹得天花乱坠，监管机构优先考虑的却是规避自身的风险：中国电信业的国有资产保值增值千亿万亿，功劳是大家的，个人也不见得能长一级工资，但是如果发生像手机双改单那样的"国有资产流失"，收拾烂摊子特别麻烦不说，可能有人得承担全部责任，几十年仕途的辛苦将毁于一旦，应该谁，凭什么做这个牺牲？所以"不急于盲目发放3G牌照"。

实际上，就像Jean-Jacques Laffont在<电信竞争>一书中所说，所有国家的政府管制都无法完全避免被利益集团"俘获"。所不同的是，在欧美，这更像一个"制度产品"明码标价的市场，但国内则没有游戏规则可循。

仅就能够拿到台面上来说的，可谓八仙过海，各显神通。固话运营商推动小灵通"加速向中心城市渗透"，要求重估网间结算但又上报数据"最不积极"。中国电信当初宁可"流血上市"，并不完全是为了后来的"文化革命"，而是受到"金口救市"的启发，不是"会哭的孩子有奶吃"吗？从今天起我也会"哭"了。而设备制造商"俘获"监管的努力在2003年夏秋之际达到了巅峰。

作为"俘获"对象的监管机构并非铁板一块。例如信产部于1998年由原邮电部和电子工业部合并而成，原邮电部部长吴基传出任新部长。TD-SCDMA刚出来的时候，承继原邮电部职能的信产部电信管理局更关注运营商的风险，因此反应低调，但是科技司和承继原电子工业部职能的电子信息产品管理司出于推进电信制造业的考虑，相当积极。2003年吴卸任，曾任电子工业部第十八研究所所长的王旭东接替，天平在人们意料之中地偏向了大唐。

不论出身，部长还是有义务协调属下各司局，而像1998年电信广电论战这样跨部门的利益纷争就更容易变成僵局。据说如果不是为了就 "什么是电信"这样一个常识问题与广电部门达成一致，2000年9月出台的<中华人民共和国电信条例>本可以提前一年。争论的焦点在于电信应否包括"图像" ，实际上涉及双方管辖权的分配。这又是一个以技术名义出现的利益冲突。

周其仁曾撰文抨击在国家经济生活中广泛存在的"部门所有制"。这是一种"排他但不交易"的制度，"各个行政性产业部门计划、投资和经营，一路排他下来，形成一个个‘针插不进、水泼不进'的‘部门经济'"。在这些部门经济之间，只争夺投入，不竞争产出和效益。真正比的是"所谓‘政绩'，是实际控制资源的规模，是部门调动资源的方便，是部门内的福利。"这种部门经济体现在中国电信业，就是除了信产部主管的各家运营商的网络外，还存在广电的有线电视网、以及电力、铁道、军队等十几个专网。多网"并存而不竞争"。运营商的"细分垄断"其实也是这种部门所有制的变形。

商业利益之争就这样转换成政府内部的博弈。即使个体的利益也许应该为集体牺牲，但对其主管部门而言却最大，并且"排他不交易"，也就是没有讨价还价的余地。各方都如此坚持，监管机构作为一个整体就"宕机"了。

也不排除取得压倒性的结果。2000年，经过数次"暂缓"甚至"叫停"，联通和高通签署了CDMA知识产权框架协议。舆论评价"该上的时候没上，不该上的时候却上了"，是服从了当时中美外交和WTO谈判的大局。虽然同期联通得到大力的扶持可以视为某种补偿，但C网和G网并存至今是一个不能自圆其说的架构，这也是双模手机的缘起。在一些人看来，今天的TD-SCDMA也在充当类似的筹码。

但是监管机构作为一个整体，相当于控制着一个更大的部门经济，一般并不需要对其它利益集团负责。为"什么是电信"这样的问题也可以扯一年皮，"金口"一开，三天救回1400亿港币，但是三年了，两亿多移动用户至今还经常选择拒接，而是看了号码拿起座机打回去，把手机当作一个高级呼机来用。如果要保护国家2G投资，禁止手机来电显示倒不失为一个好办法。同理，运营商只需对监管机构负责，因此蔑视消费者和同行的利益。来视察的部长前脚刚走，联通IP卡的接通率就从接近100%降低到10%。

更令人叹为观止地是，如周其仁所指出，世界上其他国家的电信监管都是限制高价，而我国目前却是限制低价。监管机构同时与消费者和运营商为难！如今运营商的基层想方设法绕开资费管制，以低价"取悦"顾客，反映了近年来改革的成果：网络容量大大增加；数网竞争的局面初具雏形。但政府不能或不愿承担股东艰巨的管理责任，于是转向更方便的办法，用监管权力限制降价来保持运营商的垄断利润。出路只有一条："政府股本加快从电信公司退出。"

中国电信业垄断的根源完全在于权力的垄断和产权的垄断。

对内僵持不下，对外无关痛痒，所以监管机构不可能给出3G明确的时间表。在2004年5月17举行的"第36届世界电信日纪念大会"上，信产部部长王旭东再次强调了技术和市场的成熟度，"不是谁说发就能发的问题。"

<财经时报>于2003年11月前后采访业内一批资深人士，包括在信产部工作多年刚刚荣退的司局级官员，各人提供的国家3G决策流程竟然大相径庭。

据悉有两个专家组参与制定3G基础方案：分别侧重于技术和产业的3G标准小组和中国3G领导小组，成员均在10人左右，包括政府官员、电信专家、经济学家和运营商、国内设备商代表。

组间日常工作如何沟通协调则不得而知，据称双方均已形成相对成熟的3G方案，但存在明显利益冲突，难以两全，最终将由国务院主管领导协调。有人私下抱怨道，"自从6月底3G方案回炉再造后，峰会开了那么多，各部委的人都开始出来说话，3G的事儿，谁都想插一手。都不知道该听谁的。不管3G方案进展如何，必要的透明性还是要有吧！"

产权学派和新制度学派强调帮助人们形成交易的预期，降低交易费用和风险。广东电信一位工程主管就曾在采访中表示："3G我们天天聊，但是牌照不知道什么时候发，我们就什么也做不了。"只要有个准数，哪怕延迟到2008年给奥运献礼，那么移动运营商、固话运营商以及设备制造商也可以分别明确2G和小灵通扩容多少，拿出多少钱做研发和招募多少人手，而不必像现在这样矛盾，不做，怕早发牌照别人抢占先机，做大了，又怕晚发牌照自己变成烈士。

网上流传过一个佛祖点化蜘蛛的故事：世间最珍贵的不是"得不到"和"已失去"，而是现在能把握的幸福。既然2G"已失去"，3G又"得不到"，要把握现在的"幸福"，固话运营商只有毅然阻止互联互通，甚至拿起砖头。

时间表并不只是一种工作方法，中国政府先后提出过"与时俱进"、"理论创新、制度创新和科技创新"的口号，IBM则引领"随需应变"的商业变革，电信监管也应当将创新和变革作为自己的存在方式。今天中国电信业特别是移动通信业务日新月异，据不完全统计，某省某运营商的产品和服务多达上万种，可能专门为一个企业就推出一种定制套餐。但是监管特别是手机资费政策却沿袭多年近乎一成不变，还在等待"市场需要"！

技术和市场的成熟度本就见仁见智，发牌早晚是一个策略问题，没有时间表却可能是一个原则性的失败。

欧洲监管机构的3G政策和国内截然相反。运营商还没有挣到一分钱，就已经被榨出总计约1000亿欧元的牌照费。应用的前景还遥遥无期，运营商就必须兑现覆盖时间表的承诺，否则吊销牌照并罚款。2003年12月，Mobilcom就将价值84亿欧元的牌照归还德国监管机构。欧洲监管机构不可能不知道3G的巨大风险，又何其不仁，以运营商为刍狗！

对此，吕廷杰在上述的演讲中给出了解答："从促进宏观经济增长的角度，政府希望推每一个新技术的应用"，"引入一些运营商像和黄，是用心良苦的，是在调整产业结构"。

吕廷杰特别介绍了对芬兰交通通讯部的访问，"政府主管部门居然还持有其通讯公司的国有股，既当裁判员又当运动员。我们说你怎么保证公正？他说我们上面有议会，议会议员都是私有老板选出来的，所以不可能出台一个仅仅有利于国有公司的政策，是有一个前置的机制。另外说如何保护你的民族产业？他说在国内不行，别人会批评我们。"

据统计，截至2000年，国际电联有约90个成员国建立了独立的监管机构。 WTO基础电信协议要求"独立于任何基本电信服务的供应商，并且不能对其承担任何责任。监管者的决议和管理程序应对所有的市场进入者公平。"而以美国FCC为代表的监管机构则既独立于企业也独立于政府。

这种独立并非大权独揽，监管机构总是要受到议会、法院等机构的制约。议会提供了一个各利益集团博弈的平台，法律则一般对运营商一视同仁。

中国电信业向何处去？其实中移动一分为二还是运营商四合为二都不重要，重要的是运营商做真正的企业。信产部分拆出专职的监管机构，还是合并广电总局(因应三网合一的趋势)也不重要，重要地是实现监管的独立。3G牌照拖到现在，早发晚发也不重要，重要的是这个决策如何做出。

悠悠万事，唯此为大

据报道国家发改委官员曾经说过，"在3G这个问题上，国家利益是压倒一切的最核心因素。"

中国电信业真实和虚拟的利益之大，最高已经达到10万亿元的规模，但毕竟还是个数，而国家利益这四个字，很多时候就和"万物非主，唯有安拉"一样是无穷大，一旦说出口，就杜绝了所有讨论的可能。没有人敢站出来问：国家利益到底是什么？又值多少钱一斤？

实际上就不存在抽象的国家利益，如果不是特指政府的利益，3G的国家利益是设备制造商、运营商、增值服务商、消费者、政府等所有相关主体，也包括在华外企利益的总和。

但是这些局部利益之间总是存在冲突，当然也是休戚相关。问题就像豪猪取暖那样，如何找到一个最恰当的距离取暖，又不被扎到？

香港中文大学政治与行政学系教授王绍光撰文提出，国家基本制度需要重建，特别是表达和整合机制。"就中国而言，目前表达的渠道对某些群体来说是不够充分的，整合的方式也是垄断性的而非竞争性的，这使得很多利益在公共政策中没有很到充分反映。" 这种定义和划分在美国学者罗伯特·达尔那里，则是民主的两个要素：参与和竞争。

正是因为缺乏有效的表达/参与机制，所以中国电信业才会谣言层出不穷，固话运营商流血上市，"以消费者的利益作为‘人质'要挟监管机构"，其员工私下向友人戏谑道："手持小灵通，屹立风雨中，昂首又挺胸，就是打不通"。华为涉足TD-SCDMA来推动3G牌照的发放"越快越好"，大唐在招聘中还惦记着影响政府高层决策。2003年8月29日的TD-SCDMA国际峰会上，中移动技术部的杨志强上台发言，却大谈WCDMA的优势，TD-SCDMA是前者有益的补充。大唐的人未必不能料到中移动的人会这么说，那为什么还要自取其辱呢？

学者们则擅长讲述生动的故事，阚凯力曾就另一专家对联通全业务牌照的批评形象地比喻：狐狸请仙鹤吃饭，把食物盛在平底盘子里，不用客气，随便吃吧。更离奇的一些传闻，据说在腾讯——中移动和联通最大SP——的QQ上搜索"小灵通"，会得到系统的提示"不文明词汇"(经本人测试，并非如此)，而在Windows XP的记事本中输入"联通"保存再打开，只能看到一个状如烧焦电池的黑块(经本人测试，确实如此)。

也正是因为缺乏有效的利益整合/竞争机制，所以现状正如上文所描述的，运营商、设备制造商和监管机构每一个都按照自己的利益最大化积极行动，但又都不可避免地受到挫折，成为程度不同的输家。

没有有效的表达/参与机制提供决策所需的信息，也没有有效的整合/竞争机制支持决策的执行，信息监管机构只能把运营商关在门外，聘请学者设计完美的网间结算方案；用刑法和监视器来恐吓运营商执行互联互通。<天龙八部>中天龙寺的高僧枯荣大师练到最高境界是非枯非荣，亦枯亦荣，监管机构同样也说出对小灵通"不鼓励不干涉"，"积极稳妥"地发展3G， "不急于发放"并非意味着推迟发放(电信研究院专家解读王旭东博鳌论坛讲话)这样充满禅机的话来，实在被逼急了就公开承认不作为：3G没有时间表。

而鼓吹抽象的"国家利益"压倒一切实际上也体现了宗教的精神，如果能够让人们相信人生的意义完全在于天堂和来生，那么现世的一切(因为缺乏表达/参与和整合/竞争机制而无法解决的)问题也就不成之为问题。

各地电信局改制之后，一般占据当地最高的办公楼，享有当地最高的工资福利，上市之后还有股票可拿，因而吸引了全国的精英；而留在信产部的官员们其才华并不亚于进入公司的前同学和同事，相对别的部委拥有较高的出镜率，监管与企业双方也经常有人事的对流。要对得起这一切，又有如此多的智慧和精力需要发挥，即使明知于事无补，也要"不求尽如人意，但求无愧我心"，"知其不可而为之"，表现出解决问题的诚意来。

于是业界和监管的上述种种言行包括本文在内就如同行为艺术，见证了这个世界的荒谬，或者表达某种强烈的诉求，表演者们都可以获得某种心理的解脱。但是，这一切最终于现实问题的解决又有什么意义？

据说2003年吴基传在告别信产部的最后一次工作报告中强调对互联互通动用"硬措施" ，这一顽症贯穿他五年任期的始终，又一年很快过去，局势仍然没有本质的改观。人们也丝毫不怀疑部长诗中的情真意切，但是他们只能在河南呆一天，后来发生的事情媒体报道了，地球人也就都知道了，部长们又怎会不知道，但是知道了又能怎样呢？

但是有少数人无法分享这场行为艺术的嘉年华，就是两个3G专家组的成员以及更高的领导。总有一天他们要替电信业百万员工和数亿消费者做出3G决策，并且独自承担历史的责任。

在我们悠久的历史上，虽然一直视黎民为施政的意义，但也同时认为他们缺乏自理的能力，所谓"民可使由之，不可使知之"，国家大事应该由道德和学识卓绝的人物来决断。范仲淹在<岳阳楼记>中勾勒了这些圣贤的肖像："居庙堂之高，则忧其民，处江湖之远，则忧其君。"

对这种理想显然不能太认真，即使已经浓缩到最精华的20人，仍然存在严重的利益分歧和对立。同样关键地是，范仲淹根本就没有去过岳阳楼，仅凭一幅画卷就能幻想出千古名篇。只要有"先天下之忧而忧"的情怀，那么岳阳楼还是滕王阁或者黄鹤楼、醉翁亭都不重要。可是3G决策却不能主题先行，就和网间结算专家组的困境一样，两个3G专家组如何保证获得充分和准确的信息？

对3G的等待是如此地漫长，就像<西方文明的另类历史>写道：后人经常批评处在历史转折点的重要人物没有尽到职责，如果他们能够辩解，他们会说，想想我们本来能做多少坏事，我们也没有做。

人类政治史上，民主和法制互为表里。中国电信业两次分拆，中央一声令下，雷厉风行，相比美国监管机构和AT&T打了十几年官司才搞定，这曾经被认为是一种优势。但是现在如果算上互联互通和小灵通的损失，并不见得比美国十几年的律师费要经济。据说美国电信业诉讼是如此之多，以至于运营商专门在律师楼上架天线，这在国内曾经被当作笑话来讲。

一头大象不能切成两头小象。行政权力固然可以快刀斩乱麻地推进分拆，但要建立市场的有机联系却只能倚重法律。为什么监管机构时至今日仍然念念不忘分拆和合并？Bill Gates有一句名言，大意是说如果你手中只有锤子，你应该把所有的东西都当成钉子。正是如此，监管机构只有分拆和合并的能力，所以当分拆的结果不理想，只想重新拆过，而不是反思这样分分合合的局限性。

虽然如此的重要，<电信法>却比3G还要"难产"，已经拖了24年。由信产部主笔的<电信法(草案)>于2004年6月中旬提交国务院。"若进展顺利，最快也要明年下半年出台。"

参考耶鲁大学管理学院金融经济学教授陈志武撰文评价2004年6月1日起施行的<证券投资基金法>，"立法更多的应该是保护人们的创业权利，保护他们不受到行政管制的不合理干扰，可实际通过的<基金法>却偏重于约束从业者，同时扩张行政监管部门的权力。我们当然希望中国有更好的法治，但这并不等于更多的法律。目前不是法律多少的问题，而是法律能否有效执行和法律本身是否合理的问题。" 产生于同样的立法环境，人们也有理由对<电信法>表示同样的怀疑。果然有报道称<电信法>的基调被定为一部"市场监管法"。

在我们悠久的历史上，法律向来是行政的工具。北宋开封府的最高行政长官包拯居然以断案如神而青史留名，他的铡刀要按行政级别分成三等。并且一向重刑法而轻民法，儒家的社会设计师规划了完美的社会，用道德而非法律调节人们的关系，不肖小人胆敢离经叛道，法网无情。总之，我们缺乏西方"自然法"的理念，"恶法非法"，"认真对待权利"。

在中国电信业的今天，我们看到高法依据刑法而非民法解读互联互通"违法行为"；一部"市场监管法"而不是"运营商关系法"不过是新瓶装旧酒，监管越强，市场也就越弱，反过来又进一步造成需要加强监管的假象。

问题的根源早已超出电信业的范畴。

另外两个具有网络效应的垄断行业电力和铁路，都采取了被电信业放弃的"网运分离"的改革思路，即保留一张垄断的"基础网络"，多家"运营商"竞争上网。周其仁曾评价这一方案，在一个有n种资源的市场上，只要有1个垄断，就必然是一个垄断的市场。"离开竞争，不知成本为何物。" 近期全国遭遇大面积限电，有关方面曾出面对电力改革进行肯定，而多家铁路客运公司已然取消，回到了改革前。

2001年中国证券市场十年之际，<21世纪经济报道>创刊号报道<十年庄股，庄股十年>，<财经>杂志<十年股市一声叹息>，而<财经时报>撰文<股市，政策当了十年的家>，都将矛头指向监管。证监会有着和电信监管机构相似的困境，严格执法经常要让位于稳定股价的目标。也只有在中国股市上出现过ST这样的怪胎，经营越差，股价越高，因为股民预期政府必定出手救市。

无独有偶，中国足球职业化十年被戏称为"十年假A"，中体产业董事长魏纪中指出"体育与教育、文化、传媒都属于上层建筑。在中国，政府意志而不是经济基础对体育影响更大，因而上层建筑不能全盘、只能部分产业化......"

北京2004年最重要的一项土地政策4号文件因为将土地交易公开化，被业界称为阳光方案，但在阳光出现之前，协议转让这种牺牲国家利益，成全开发商和土地持有者私利的交易方式却被发挥到了极致。一年半以前的33号文件给协议转让留了5个口子。据有关部门资料显示：超过1亿平方米的土地在4号令出台前被北京一些有特殊背景的大地产商圈走了，"实际数字可能比这还要大。"

北京大学公益彩票事业研究所所长沈明明指出："中国从1987年发行彩票以来，已经走过了17年，但仍在低水平发展.""福彩和体彩中心都是事业单位，这等于是政府进入市场从事经营。"彩票代理商一直在为自己的合法性挣扎。其身份越灰色，暗箱操作可能越厉害，也越难监管。"如果能够正视发行是一种市场行为，结果会好得多。"

2004年4月末，常州铁本钢铁公司被国家9部委查处。而同期，澳大利亚独资钢铁企业博思格公司却在苏州红火地开工。博思格公司与铁本公司无形中被分成了两类："一个是圈内人(主要包括现有国有或外资的主流钢铁企业)，另一个是无缘钢铁的圈外人。"原中国人民银行研究局学者陆磊评价道。

"对圈外的严格排他和对圈内的高度保护基本构成了我国主要行业的政策特征，金融业、电信业、钢铁业等尤其突出。这就导致两个极端恶劣的预期和行为倾向：一是预期铁本的失败在于其是‘生米'而不是‘熟饭'，成功的唯一办法是尽快造成既成事实迫使当局就范；二是预期在圈内可以继续得到保护以维持垄断，并获得垄断利润，而问题的关键是能否进入这一垄断俱乐部。" 虽然目前铁本公司新厂区的新建项目已经决定由原来的800万吨缩减为400万吨，但常州一位干部有些庆幸地说，"戴国芳(被拘留前，为铁本公司法人代表和总经理)虽然被抓了，但常州还算保住了这个项目"。

等等不一而论。各行各业在"技术"上千差万别，但是其困境却异曲同工，如出一辙。

北京大学政府管理学院教授李强撰文指出"......(当前)改革的核心是在转变政府职能的基础上，实现国家与社会的逐步剥离，以新的方式建立一种现代国家结构，这种国家结构能够为市场经济的发展提供统一而有效的法律框架......"

愿意的，历史领着走；不愿意的，历史拖着走。在19世纪， Rockefeller曾雇佣武装矿工炸毁竞争对手的输油管，其性质与今日国内运营商持砖拍人并无分别，但20世纪末，Bill Gates被指控垄断，只能老老实实地打官司。1840年英国远征军从印度出发，受命去打开中国的市场，但是2004年4月，中美贸易磨擦频仍之际，双方派出高规格的文职官员举行谈判，而不是出动解放军和航母集群。电信是这次谈判的重要内容之一，中方承诺允许运营商自主选择3G标准。

2004年3月，国务院发布<全面推进依法行政实施纲要>，虽然仍是一个红头文件，但在理念上已具革命性突破。同年7月1日，<行政许可法>正式实施。

在历史学家黄仁宇的笔下，公元1587年，大明万历十五年的中国以完全的失败而告终。但是四百多年后的今天，我们有理由相信3G的困境总会过去，而2005年将是新的一年。

2004.7于TTY E2

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